Eclairages sur l’arr\u00eat du Conseil d’Etat du 19 avril 2022 (N\u00b0 442150)<\/strong><\/em><\/p>\n\n\n\n<\/p>\n\n\n\n
La simple conclusion d’un bail \u00e0 construction n’entre pas dans le champ d’application du droit de pr\u00e9emption urbain \u00e9dict\u00e9 par les articles L.210-1 et L.213-1 du Code de l’Urbanisme : il ne s’agit pas, en tant que tel, d’une alin\u00e9ation \u00e0 titre on\u00e9reux. <\/p>\n\n\n\n
En effet, le bail \u00e0 construction entraine, non une ali\u00e9nation mais une simple dissociation de la propri\u00e9t\u00e9 du sol et des constructions : le bailleur demeure l’unique propri\u00e9taire des terrains – art. L.251-1 du Code de la Construction et de l’Habitation. <\/p>\n\n\n\n
Le droit r\u00e9el du preneur consiste alors en un droit de propri\u00e9t\u00e9 temporaire sur les constructions ; les parties \u00e9tant libres de fixer leur sort \u00e0 la fin du bail – art. L.251-2 du Code de la Construction et de l’Habitation . <\/p>\n\n\n\n
Elles peuvent aussi conventionnellement pr\u00e9voir – ce que notre pratique d\u00e9nomme parfois bail \u00e0 construction “invers\u00e9” ou “\u00e0 l’envers”- un bail \u00e0 construction au terme duquel le preneur acquiert le terrain anciennement pris \u00e0 bail et demeure propri\u00e9taire des constructions.<\/p>\n\n\n\n
Le droit d’accession rena\u00eet alors \u00e0 la fin du bail. <\/p>\n\n\n\n
Une promesse unilat\u00e9rale de vente est donc consentie au b\u00e9n\u00e9fice du preneur : celui-ci dispose alors de la facult\u00e9 de lev\u00e9e l’option, souvent, avant l’\u00e9ch\u00e9ance du bail. <\/p>\n\n\n\n
<\/p>\n\n\n\n
Ce bail \u00e0 construction a, en r\u00e9alit\u00e9, vocation \u00e0 r\u00e9unir la propri\u00e9t\u00e9 des constructions et du terrain, \u00e0 la fin du bail, sur la t\u00eate du preneur. <\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n<\/p>\n\n\n\n
Le Conseil d’Etat dans une d\u00e9cision du 19 avril 2022 – n\u00b0 442150 – a eu \u00e0 se prononcer, pour la premi\u00e8re fois, sur l’applicabilit\u00e9 du droit de pr\u00e9emption urbain en cas de lev\u00e9e, par le preneur, de l’option d’achat pr\u00e9vue au terme du bail. <\/p>\n\n\n\n
Cette question n’est cependant pas nouvelle.<\/p>\n\n\n\n
Il y a quelques temps, une r\u00e9ponse minist\u00e9rielle – JO S\u00e9nat, du 10 janvier 2019, p.129 – consid\u00e9rait, avec pertinence, que lorsque le contrat de bail pr\u00e9voit un transfert de la propri\u00e9t\u00e9 du bien lou\u00e9 au preneur \u00e0 son terme ; cette cession \u00e0 titre on\u00e9reux de droits r\u00e9els immobiliers conf\u00e9r\u00e9s par un bail emphyt\u00e9otique et\/ou \u00e0 construction est soumise au droit de pr\u00e9emption urbain. <\/p>\n\n\n\n
Il s’agit bien d’une ali\u00e9nation \u00e0 titre on\u00e9reux d’un immeuble au sens de l’article L.213-1 du Code de l’urbanisme.<\/p>\n\n\n\n
La question de l’application du droit de pr\u00e9emption m\u00e9ritait donc d’\u00eatre pos\u00e9e. C’est chose faite avec cette d\u00e9cision du 19 avril dernier. <\/p>\n\n\n\n
La cession d’un terrain par la lev\u00e9e d’option du b\u00e9n\u00e9ficiaire d’une promesse unilat\u00e9rale de vente ins\u00e9r\u00e9e dans un bail \u00e0 construction entre dans le champ d’application du droit de pr\u00e9emption et ce, \u00e0 d\u00e9faut d’en \u00eatre express\u00e9ment exclue par l’article L.213-1 du Code de l’Urbanisme.<\/p>\n\n\n\n
<\/p>\n\n\n\n
D\u00e8s lors, lorsque l’option est lev\u00e9e par le preneur, le Conseil d’Etat estime que le droit de pr\u00e9emption urbain doit \u00eatre purg\u00e9. <\/em><\/strong> <\/p>\n\n\n\n<\/p>\n\n\n\n
En pratique, la d\u00e9claration d’intention d’ali\u00e9ner doit mentionner uniquement les terrains et non les constructions.<\/p>\n\n\n\n
En effet, le droit r\u00e9el du preneur sur les constructions n’entre pas dans le champ d’application du droit de pr\u00e9emption. D’ailleurs le preneur n’entend pas, en ayant n\u00e9goci\u00e9 une option d’achat, c\u00e9der \u00e0 terme ses constructions mais, \u00e0 l’inverse, acqu\u00e9rir l’assiette de celles-ci. <\/p>\n\n\n\n
La pr\u00e9emption porte donc uniquement sur le terrain. Et le prix est donc celui du seul terrain. <\/p>\n\n\n\n
Le Conseil d’Etat estime alors avec pertinence, qu’exerc\u00e9e \u00e0 l’occasion de la lev\u00e9e par le preneur de l’option pr\u00e9vu dans le bail \u00e0 construction, la pr\u00e9emption a pour seul effet “de transmettre \u00e0 la commune qui pr\u00e9empte la qualit\u00e9 de bailleur et ce, faisant, les obligations attach\u00e9es \u00e0 cette qualit\u00e9, parmi lesquelles celle d’ex\u00e9cuter cette promesse de vente<\/em>“. <\/p>\n\n\n\n<\/p>\n\n\n\n
La commune va, si elle pr\u00e9empte, acqu\u00e9rir un terrain grev\u00e9 d’un bail \u00e0 construction et avoir la qualit\u00e9 de bailleur. <\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n<\/p>\n\n\n\n
La pr\u00e9emption porte donc exclusivement sur les droits du bailleur et, l’acqu\u00e9reur \u00e9vinc\u00e9, qui n’est autre que le preneur \u00e0 bail, demeure en place. <\/p>\n\n\n\n
Le bail continue de courir et la commune, tenue par les droits et les obligations n\u00e9s du bail n’aura d’autres choix que de revendre \u00e0 l’acqu\u00e9reur \u00e9vinc\u00e9, toujours locataire et b\u00e9n\u00e9ficiaire de la promesse de vente. <\/p>\n\n\n\n
Ce dernier demeure in fine<\/em> titulaire de l’option stipul\u00e9e au contrat de bail <\/p>\n\n\n\nEst-ce l\u00e0 l’objet du droit de pr\u00e9emption tel qu’il est envisag\u00e9 par l’article L.210-1 du Code de l’Urbanisme ? <\/p>\n\n\n\n
Rien n’est moins sur. <\/p>\n\n\n\n
Une telle op\u00e9ration n’entre pas dans la finalit\u00e9 du droit de pr\u00e9emption tel qu’il est institu\u00e9. Ce dernier est exerc\u00e9, suivant les dispositions l\u00e9gales, en vue de la r\u00e9alisation d’une op\u00e9ration d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral et notamment, d’une op\u00e9ration d’am\u00e9nagement ou la constitution d’une r\u00e9serve fonci\u00e8re. Dans la d\u00e9cision du 19 avril dernier, la commune entendait r\u00e9aliser, en pr\u00e9emptant, un p\u00f4le d’excellence du nautisme. <\/p>\n\n\n\n
<\/p>\n\n\n\n
En pratique, la commune recueille dans son patrimoine une parcelle et un bail qui l’oblige, \u00e0 terme, \u00e0 c\u00e9der le terrain au preneur. <\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n<\/p>\n\n\n\n
Le droit de pr\u00e9emption, m\u00eame acquis dans son principe, ne peut donc \u00eatre mis en oeuvre : comment la commune pourrait-elle r\u00e9aliser un am\u00e9nagement alors m\u00eame que le preneur demeure propri\u00e9taire des constructions ?<\/p>\n\n\n\n
Le but poursuivi par l’exercice du droit de pr\u00e9emption au sens de l’article L.210-1 du Code de l’Urbanisme ne peut \u00eatre atteint. La d\u00e9cision de pr\u00e9empter n’est donc pas justifi\u00e9e. Et, les magistrats l’indiquent, en pr\u00e9cisant qu’elle emporterait l’obligation, pour la commune de c\u00e9der, une fois la pr\u00e9emption exerc\u00e9e, les terrains au preneur. <\/p>\n\n\n\n
Esp\u00e9rons que cette d\u00e9cision donne au l\u00e9gislateur l’occasion de l\u00e9gif\u00e9rer sur ce point. <\/p>\n\n\n\n
En effet, le Code de l’Urbanisme pr\u00e9voit deux exceptions au droit de pr\u00e9emption, qui sont, dans leur principe, assez proche du bail \u00e0 construction “invers\u00e9” : \u00e9chappent ainsi au droit de pr\u00e9emption, les cessions d’immeubles c\u00e9d\u00e9s au locataire en ex\u00e9cution d’une promesse de vente ins\u00e9r\u00e9e dans un contrat de cr\u00e9dit bail – art. L.213-1 al.2 (d) du Code de l’Urbanisme – et les ali\u00e9nations de terrains, au profit du preneur \u00e0 bail \u00e0 construction, \u00e0 l’occasion d’une op\u00e9ration d’accession sociale \u00e0 la propri\u00e9t\u00e9 – art. L.211-3 du Code de l’Urbanisme.<\/p>\n\n\n\n
Il s’agit pour ces deux exceptions d’emp\u00eacher de faire \u00e9chouer l’accession d’un preneur \u00e0 la propri\u00e9t\u00e9 d’un immeuble par l’exercice du droit de pr\u00e9emption. <\/p>\n\n\n\n
Dans cette m\u00eame logique, l’extension de ces d\u00e9rogations au moment de la lev\u00e9e d’option d’achat du preneur d’un bail \u00e0 construction peut s’entendre. <\/p>\n\n\n\n
En effet, l’effectivit\u00e9 de la pr\u00e9emption est gravement compromise : la commune devient certes propri\u00e9taire du terrain mais aussi bailleur…<\/p>\n\n\n\n
L’efficience de cette pr\u00e9emption demeure lettre morte : la commune ne r\u00e9alisera pas l’op\u00e9ration pour laquelle elle avait pr\u00e9empt\u00e9. Le droit de pr\u00e9emption perd alors toute sa justification l\u00e9gale et m\u00e9riterait de ne pas \u00eatre applicable.<\/p>\n\n\n\n
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